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欧盟反补贴法及其实践简评
艾维律师事务所 彭敏
一、前言
作为世界贸易组织（WTO）允许的与反倾销调查并行的合法贸易保护措施之一，反补贴调查远不及反倾销调查在世界范围内的影响大，究其原因，很大程度在于各国对其运用相对较少。
然而近年来，欧盟反补贴调查案件数却有日渐增多的趋势。据统计，从198５年到199５年十年之间，欧盟只有两起反补贴案。而从96年至今，欧盟已对来自11个国家的6种产品提起了反补贴调查。中国一直是欧盟反倾销调查的重点国家。目前由于中国被视为非市场经济国家等种种原因，欧盟尚未对中国使用反补贴调查这一程序。但随着中国市场经济的发展，国内政策的透明化，从长远来看，如欧盟在反倾销调查中给予中国市场经济待遇，使用较为开明的政策，则随之而来的即可能是反补贴调查。由此，了解欧盟的反补贴法，对我国的出口企业仍非常重要。
二、WTO《补贴与反补贴协定》
WTO《补贴与反补贴协定》将政府补贴分为三类：
1、禁止性补贴
有两种补贴是为WTO规则所禁止的：对出口的补贴和以进口替代为目的的补贴。根据WTO规则规定，这两种补贴其存在本身就是非法的，而无须证明其实施对其他WTO成员国造成不利影响。
2、可诉补贴
如果某些补贴的实行对其他WTO成员国国内产业造成损害，或者阻碍或损害其作为WTO成员国的权益，或者造成对其利益严重歧视，则该成员国可以针对该种补贴采取行动。
3、不可诉补贴
这一类的补贴被认为具有对全体有利的作用从而是不可诉的。比如政府对贫困落后地区的发展援助，对于教育的补贴等。
各成员国有义务向WTO通报其实行的政府补贴。根据WTO规则，对于禁止性补贴和可诉补贴，各成员国可以提交WTO争端解决机制解决。但是成员国也可以自行提起反补贴调查，决定征收抵销性的反补贴税。成员国自行调查的好处是，该国可以自行决定对补贴行为采取抵销性措施，无须WTO争端解决中心授权。
三、欧盟反补贴法基本概念
一）欧盟反补贴法的立法依据
与其反倾销法相似，欧盟反补贴法立法依据也源自于于WTO协定。199５年作为乌拉圭回合谈判的结果之一，达成了新的WTO《补贴与反补贴协定》。欧盟反补贴法也于199７年作了相应修改。欧盟现行的反补贴法为其第2026／9７法令。对于欧洲煤钢共同体下的基本煤钢产品，则适用欧盟委员会（欧委会）第1889／98号决定。
二）基本概念
根据WTO规则，当一种产品的进口受益于政府补贴，并且对进口国生产相似产品的产业造成实质性损害或损害威胁，或实质性阻碍该产业的建立，则进口国可以对其征收反补贴税。但是与其反倾销法相似，欧盟反补贴法除以上条件外，还规定征税须符合欧共体利益。
1、补贴
欧盟反补贴法对补贴的定义与WTO反补贴协定完全一致。
1）出口国或原产地国政府或公共机构提供如下财务资助：
－ 直接资金转移，如无偿资助、贷款、投资增股等；
－ 潜在的直接资金转移，如贷款担保等；
－ 推迟征收或不征收某些到期的税额，如给予免税额度等；
－ 政府提供一般公用设施以外的货物或服务，或购买货物；
而且，即使政府通过向基金会付款的方式或委托私人机构来进行以上的资助，这种行为也会被视为实质上与政府补贴没有区别；或者
2）1994年关贸总协定（GATT）第16条所定义的，由政府提供的任何形式的收入或价格支持；并且
3）接受补贴的产业由此而受益。
简而言之，如果政府提供财务资助，或者其他形式的收入或价格支持，并且企业从中受益，则可视为补贴存在。
2、可抵销补贴
根据欧盟反补贴法，补贴只有是特定的，才属于可抵销的补贴，从而可以对其征收反补贴税。欧盟反补贴法规定在下列情况下，对于特定企业该补贴是特定的，：
－ 如提供补贴的机构或其所依据的法律，明确表示该补贴仅限于特定企业；
－ 如补贴只限于提供给位于特定地区的特定企业；
－ 法律上或事实上根据出口业绩给予的补贴；
－ 鼓励使用国内产品替代进口产品的补贴。
三）补贴的形式及其计算
由于补贴的存在，企业在生产或销售产品中的成本将会降低。在反补贴调查中，欧盟须计算具体的补贴额及其对于产品成本的影响程度，以确定具体的反补贴税幅度。
1、补贴额应当按照企业实际受益的水平，而不是按政府投入的水平来计算。
欧盟反补贴法规定了以下对几种形式的补贴确定补贴额的原则。
1）政府投资
政府对企业的投资不应视为企业受益，除非这种投资行为与一般的私人投资行为不一致。企业得到的投资的金额，减去企业可能支出的以分红形式返还给政府的金额为补贴额。
2）政府贷款
如果政府贷款的条件比在相当情况下正常的商业贷款的条件要优惠，则这种贷款应视为企业从中受益。企业因该政府贷款所实际支出的费用、利息等与相当情况下正常的商业贷款须支付的费用、利息等之间的差额为补贴额。
3）贷款担保
贷款担保是一个典型的以企业受益而不是以政府的支出来计算补贴额的例子。因为政府在这种情况下实际支出很少，而企业从中受益远远大于政府的实际支出。假设该企业没有得到这种政府贷款担保，为获得该贷款应当付出的佣金、利息和费用等为补贴额。
4）政府提供货物或服务或者采购货物
在这种情况下，如果政府提供货物或服务低于正常市场价格，或采购货物价格高于正常市场价格，则正常市场价格与政府实际支付价格之差为补贴额。
2、补贴额应分摊到每一单位
欧盟反补贴法规定补贴额应当分摊到每一单位。按照这种要求，如果补贴的金额不是按照生产、出口该产品的数量来提供的，则须将该补贴按调查期内有关产品的生产、销售或出口的数量来分摊到每一单位。
3、如何确定调查期内的补贴
对于不同类型的补贴，如何确定调查期内得到的金额，欧盟也规定了几种情况下的计算：
－ 对于与获取固定资产相关的补贴，因为企业受益并不仅限于接受补贴的当年，而会在该固定资产的使用年限内受益，所以应当按一定的折旧原则，计算调查期内的补贴额。
－ 如果是非折旧型的固定资产，如土地，则应视为无息贷款，应按政府贷款的方式来计算。
－ 如果补贴与固定资产无关，则企业受益额应为调查期内接受补贴的总额，按前面提到的方式如生产量、销售额或出口额来分摊到每一单位。
四、调查机构及程序
一）有关欧盟机构
与其反倾销调查一致，反补贴调查也是由欧委会负责进行。欧委会有权决定是否立案，决定征收临时反补贴税，接受价格承诺或终止调查。但对于是否征收最终反补贴税，须由部长理事会以简单多数投票决定。部长理事会由欧盟各成员国代表组成。欧盟现有1５个成员国，即须由8个成员国投票赞成，才能决定征收反补贴税。
在对既有反补贴税措施的复审中，欧委会也负责相应的调查。但对于该反补贴税措施的维持、撤销或修改，须由作出原决定的机构，即部长理事会（或者在对煤钢产品的调查中，由欧委会）来决定。
对于以上各机构的权限，有一种例外。在对于欧洲煤钢共同体所管辖范围内的基本煤钢产品的反补贴调查中，欧委会是唯一的权力机构，有权作出上述所有的决定。
二）调查程序
1、立案
如果欧方产业向欧委会提出申诉，并提供充分证据表明某进口产品得到政府补贴，并且对欧方生产相似产品的产业造成实质性损害，则欧委会将提起反补贴调查。与WTO《补贴与反补贴协定一致》，欧盟规定在立案之前，欧委会应当与该国的政府进行磋商，并向之提供申诉书的非保密件文本，以求澄清事实，有可能的话，以双方满意的方式解决。
调查有可能同时对一个以上的国家提起。在这种情况下，欧委会将考虑各国进口产品对欧共体产业的累积影响。如果从某国的进口量虽不足欧盟市场份额的1％，但各国进口量累计占到欧盟市场份额的3％以上，则仍须对该国的进口进行调查。
2、调查问卷
欧委会将向有关出口国政府、出口商、进口商和欧共体产业分别发出调查问卷。在对出口国政府的问卷中，出口国将被要求提供有关补贴的性质，提供补贴的条件，以及补贴的金额和受益人。这份问卷的目的是确定补贴是否存在，该补贴是否是可抵销的，其价值和受益的公司。
对出口商的问卷将会要求其提供受益于该补贴的情况。通常出口商对于补贴的确切金额有较准确的了解。同时出口商也被要求提供受调查产品的出口数量和价格。
对欧共体产业的问题主要集中于其受到进口产品损害的事实：生产量、销售、利润率、就业率等等。对进口商的问题主要是有关产品进口数量和进口及零售价格的发展趋势。
3、实地查证
欧委会没有义务进行实地查证。但通常欧委会官员会到有关的政府部门和部分出口商所在地进行调查，以证实调查问卷答卷内容的真实性。同样的实地查证也会在进口商和欧共体生产商的所在地进行。欧委会官员在进行实地查证之前，会通知有关政府部门或公司需准备的资料，如会计帐目、发票、报关单据、生产记录、合同等；以及应当在场的有关人员，如会计、销售人员等。但是欧委会仍保留在进行实地查证的时候要求提供其他资料的权利。
在实地查证中与欧委会官员合作对于应诉方非常重要，不能提供官员要求的资料将会视作不合作，而不合作将导致欧委会使用现有资料作出对其不利的决定。
4、事实披露
一旦征收临时反补贴税的决定作出，任何利害关系人就可以要求欧委会提供作出该决定所依据的基本事实和方法的详细资料。实践中，欧委会在实施临时反补贴税之前1５天会向有关方面提供这种事实披露。在这一阶段，各方将被告知欧委会认定存在有关补贴、损害和两者之间因果关系的原因，出口商将被告知有关补贴计算的详情。各方有机会在一定时间内（一般是从收到事实披露30天内）对此事实作出评议，更正可能的错误。
在临时反补贴税被征收后一个月之内，任何利害关系人都可以以书面方式向欧委会要求最终事实披露。该披露包括基本事实，以及是否将征收最终反补贴税或是否以不征税结案的决定。如果没有征收临时反补贴税，则欧委会将规定何时利害关系方可以要求此披露。
最终披露为书面形式，一般至少在最终决定作出前一个月会提供给有关各方。但在实践中，无论有关各方是否提出要求，欧委会都将提供最终披露。各方将有至少10天的时间来作出答辩，提出意见。
５、征收反补贴税、终止调查
如果经过调查，欧委会认定：
－ 进口产品受益于可抵销补贴；
－ 对生产相似产品的欧共体产业造成损害或损害性威胁；并且
－ 征收反补贴税符合欧共体利益。
欧盟则将对该产品的进口征收反补贴税。
反补贴税的税率水平应当与出口商接受的补贴金额相当。但是如果征收较低的税能消除补贴对欧共体产业的损害，则按损害幅度来征税。
临时反补贴税将在立案之后9个月以内决定实行，最长实行4个月。最终反补贴税决定作出之后，临时反补贴税将被最终征收。如果临时反补贴税率高于最终税率，实际缴纳的税额应为最终税率的水平。如果最终税率高于临时税率，也不再补收。
作为征税的另一种选择，欧盟也可以以接受承诺的形式来结案。与反倾销不同的是，反补贴案中的承诺有两种：第一、出口国政府可以承诺不再实行该补贴，或将补贴水平降低到消除对欧共体产业的损害的水平；第二、出口商承诺主动提高价格，以消除对欧共体产业的损害。而在反倾销调查中，欧委会只接受出口商提出的价格承诺。
如果欧委会在调查中发现不存在如上的补贴、损害或欧共体利益，调查将被终止。另外，在补贴幅度或进口产品数量为可忽略不计的话，反补贴调查也应自动终止。根据欧盟反补贴法规定，在补贴幅度低于1％（发达国家），或低于2％（发展中国家），或低于3％（人均国民生产总值不足1000美元的发展中国家）时，该补贴幅度可忽略不计；在进口量占欧盟市场份额不足4％（发展中国家），各国（均为发展中国家）进口累计不足9％；或进口数量不足1％（任何国家），各国累计进口量不足3％时，进口量可忽略不计。
三）反倾销税与反补贴税的关系
对来自同一国家的同一产品，反补贴调查与反倾销调查有可能同时进行。比如最近欧盟对来自印度、台湾、南非的钢铁制品即同时进行这两种调查。值得注意的是，在这种情况下，欧盟反补贴法有一项重要原则，即对于来自同一国家的同一产品，如果倾销幅度和政府出口补贴幅度的发生均出于同一原因（如政府补贴），则反倾销税和反补贴税不能累计计算。在实践中，反倾销税要作相应调整，以反映消除补贴对价格的影响之后，该产品实际的倾销水平。但是对于其他形式的补贴，反倾销税和反补贴税仍可以累计征收。
四）政府磋商
和反倾销调查不同的是，出口国政府在反补贴调查的任何阶段都可提出进行政府磋商。这种磋商包括前面提到的在立案调查之前的磋商。对于复审及以下提到的其他形式的调查，欧盟一般也会向出口国政府提供这种磋商的机会。
五）最终措施及相关的其他形式调查
承诺和最终反补贴税均为最终措施，通常执行５年。如果在其到期之前，欧共体产业不要求对其进行期终复审，则最终措施将自动失效。期终复审将调查如果不继续执行该最终措施，是否会重新发生补贴或对欧共体产业的损害。欧委会可以主动提起，或应成员国的要求，或在最终措施实施一年之后，由有关利害关系人提出申请，进行期中复审。另外，在原案调查中没有出口的新的出口商也可申请新出口商复审，以求为其出口获得单独税率。
另外，欧盟也规定了退税程序，如果进口商已交纳的税款高于实际的税率，则可申请退还已交纳的部分或全部税款。
为确保反补贴措施的有效实施，欧盟还规定了反规避与反吸收调查程序。反规避调查一般针对将产品转移到第三国或欧盟内部进行装配，从而改变对欧盟的贸易方式的行为。如果欧盟认定这种行为除了规避反补贴税外，没有任何其他商业上的理由可以解释，则现行的反补贴税也将对从第三国进口的该种产品或该产品的零件适用。如果征收反补贴税后，该产品在欧盟市场销售的价格并未因之上涨，则欧盟将对这种吸收反补贴税的行为进行调查，重新计算税率。
五、非市场经济国家
根据GATT东京回合谈判达成的反补贴协定，对于来自非市场经济国的进口产品，不能同时适用反倾销调查和反补贴调查，而且在调查中可以用同样的方式来计算倾销幅度或补贴数额，即用替代国价值来作为正常价值，与出口价格比较得出倾销幅度。在这样的规定下，适用反倾销与反补贴没有实质上的区别。现行的乌拉圭回合达成的反补贴协定已不再有这一区别对待市场经济与非市场经济的条款。从理论上讲，现在对非市场经济国也可以根据其实际发生的补贴金额来计算并实行反补贴税。但实践上决定补贴金额将会非常困难，相对而言，进行反倾销调查仍更为可行。
六、最近欧盟提起反补贴调查的原因简析
最近欧盟的反补贴调查相对增加，据分析，主要有以下的原因：
1、在欧盟内部，政府补贴受到严格的限制
根据欧洲一体化条约，如果任何政府补贴的实行影响了欧共体内部之间的贸易，导致或威胁产生不公平竞争，都是受到禁止的。欧委会第四总司专门有一个政府补贴部负责对政府补贴进行调查，各成员国实施任何补贴，都有义务向欧盟通报并得到许可。所以在欧盟内部，企业对政府补贴的实施非常敏感。相对而言，国际协定如WTO，并没有如此严格的规定，而只是禁止实行出口补贴和以进口替代为目的的补贴。
2、国际社会的透明度日益提高
WTO成员国有义务向WTO须通报其国内实行的可抵销补贴，这在一定程度上加强了国际社会上对政府实行补贴的了解。再加上现代社会信息产业的发达，产业界有了更多信息的渠道。从而容易掌握到其他国家实施补贴的资料，作为依据向欧委会提出反补贴申诉。
3、欧盟产业对各种贸易保护措施的积极运用
随着WTO谈判的不断深入，各成员国相继承诺降低关税和非关税壁垒，开放国内市场，而相对来讲，面对进口产品的竞争，国内产业能够运用的法律保护手段却日益减少。这种形势导致欧盟内部产业积极运用各种法律手段，如反补贴、反不正当竞争、反贸易壁垒等，而不再单纯依靠使用反倾销来维护产业本身的利益。
七、结论
中国目前已经是世界上第五大出口国。中国出口产品历来是各国实施各种贸易保护措施的首选目标。欧盟从未对中国进行过反补贴调查，美国曾以中国为非市场经济为由驳回申诉方的要求立案的申请，反补贴对于中国仍是一个全新的法律程序。但随着中国市场经济的发展，中国加入世贸组织谈判的深入，中国的各项经济贸易政策势必要与国际接轨，透明度也会提高，外国对中国产品提起反补贴调查的可能性也随之增加。中国有必要加强对各国立法的了解，一旦对我国产品提出调查，就能及时作出反应。反补贴调查虽与反倾销调查的程序相似，但因补贴的提供也涉及到政府这一特点，中国有关政府须积极与欧盟进行交涉，提供资料，争取对我方最有利的结果。
中国在积极应诉外国对我出口产品的不公平贸易保护措施的同时，也应当加强国内立法，强化保护国内产业的法律机制。在开放市场的同时，使国内产业的利益得到保护。对于现行的《外贸法》、《反倾销条例》与《反补贴条例》加以运用，使国内产业免受国外进口产品的冲击。
（摘自中华人民共和国驻欧洲共同体使团经济商务参赞处）中华人民共和国驻欧洲共同体使团经济商务参赞处 |
